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PPP项目清理风暴接近尾声,将迎项目精品化时代

(来源:网站编辑 2018-05-07 22:22)
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PPP项目清理风暴接近尾声,将迎项目精品化时代

2018-05-07 18:24来源:PPP知乎PPP

原标题:PPP项目清理风暴接近尾声,将迎项目精品化时代

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来源:360金融PPP研究中心

2018年4月28日,财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号),对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置,30个项目调出示范项目名单,并清退出全国PPP综合信息平台项目库;54个项目调出示范项目名单,保留在项目库,继续采用PPP模式实施;89个项目由省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成。随后,财政部PPP中心又发布通知,将对财政承受能力已超过10%上限的地区暂停新项目入库(包括管理库和储备清单)发布,并建议各省厅暂缓对此类地区的新项目入库审核。财政部及下属单位这些通知的发布,标志着过去几个月的PPP项目整改已初见成效。PPP模式前期狂飙猛进的野蛮发展势头正如我国房地产市场一样受到了遏制,PPP项目健康发展长效机制正在建立。本文将对近阶段的PPP管理工作进行总结,以帮助市场更好地把握项目发展节奏。

一、PPP项目清理结束,清理成果显现

自2014年财政部、发改委大力推广PPP模式以来,PPP项目一直保持着“超常规”发展的态势。在BT模式被禁、融资渠道收窄、城镇化建设需求强烈等因素的综合作用下,地方政府将PPP作为一种新的投融资方式,接力地方基础设施和公共服务建设。建设单位、施工企业也将PPP模式作为继续赚取施工利润的一个新工具,纷纷转型社会资本方,加入PPP项目热潮。一大批咨询服务机构也“应运而生”,都是争先恐后地为PPP发展献计献策。在政府、企业、中介等参与机构的合力推动下,PPP项目进入野蛮发展时期,短短三年投资规模就超过10万亿,这其中真的PPP较少,假的PPP较多,伪PPP、政企合谋、违规采购、合规缺失的项目充斥其间,造成了“劣币驱逐良币”,本想引入的民间资本没进来,央企、国企、平台公司等一个个粉墨登场,给PPP项目的持续健康发展埋下隐患,同时增加了公共部门整体债务及地方政府隐性债务,市场乱象亟待整治。

为整治乱象,2017年11月16日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),要求各级财政部门组织开展项目管理库入库项目集中清理工作,全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料,对PPP项目进行全面清理,截止时间是2018年3月31日,目前集中清理工作已经结束,各级财政部门和地方政府正陆续公布整改成果。

值得注意的是,PPP项目集中清理工作开展时期,适逢金融领域的去杠杆、去通道、打破刚兑等防风险、降成本工作也正在强力推进,项目清理和资金整顿两种因素叠加,一时间市场噤若寒蝉,PPP项目一改热火朝天的虚假繁荣,进入门可罗雀的寒冬,金融机构纷纷停止对PPP项目的授信,站在政策窗口观望。但在这个市场前途未卜、人心动荡之际,《文化和旅游部财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发﹝2018﹞3号)出台,提出了九大可重点发展领域的同时也强调了需严格执行财政PPP工作制度。这标志着财政部在深度清理不规范项目的同时,也将全力开启以高品质PPP项目主导的新时代。

二、四大方面着力,规范发展成为主旋律

时代在变、市场在变,政府的思路也在变。正如出行领域的打车软件通常都是先给出好处培育市场,而后再让价格回归市场,运作回归规范,PPP也经历这一转变。过去3年粗放的发展模式培育了一大批PPP领域的参与单位和参与者,形成了市场对PPP的认知和“消费习惯”,目前PPP已经是政府预算内投资之外的基础设施和公共服务项目使用比例最高的投融资工具,所以规范工作势必还需深入推进。为了保障市场的规范运营发展,提高入库项目质量,四个方面的工作将成为下一轮的着力点。

(一)扎实做好前期工作

客观来讲,当前PPP项目的前期工作专业水平不够,PPP项目前期工作主要是项目立项和PPP入库。项目立项存在的问题是传统的立项主要是建设项目,不包括运营,主要文件项目建议书、可研等由工程咨询机构编制,不少机构并不具备全生命周期的投资分析能力。PPP入库主要文件是实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告,大机构专业能力较强,小公司就是天下文章一大抄,并且PPP咨询涵盖工程、财务、金融、法律等多个领域,加上新时代政策变化较快,咨询机构本身做的方案可能就是有问题的,错误的方案当然不能结出正确的结果,因此专业机构需要规范。此外项目立项和PPP入库之间的衔接关系也需要理顺。前期工作的规范需要政府理顺上位政策、中介提高专业能力、监管加强披露和惩处,同时要加强各方沟通,这样才能做好项目的前期设计,提高入库项目的质量。

(二)严格按流程完成项目采购

根据《招投标法》和《政府采购法》,PPP项目采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等,但最常用的就是竞争性磋商和公开招标。采购工作最普遍的问题就是不按流程操作和政企合作控标。不少政府和企业一心赶进度,不顾上位法规定的采购流程和时限,非要按照主观的想法完成项目采购,这就造成不少项目不做资格预审、本来应该公开招标的改成竞争性磋商等时间更短的招标方式,尽最大可能节约时间,造成的问题就是项目不合规,为了节省几天的时间却导致项目延后了好几个月乃至几年,欲速反而不达。还有一些项目由于政府出于地方保护主义或者已经内定了社会资本方,在招标的时候就设置各种特殊条款,或者直接私下劝退竞争对手的现象都有,更有甚者与社会资本合谋做高项目建设成本,这都提高了项目成本,造成国家财产损失,所以市场上有一做PPP成本就高的说法。严格项目采购,一是要严格按照招投标和采购相关的政策规定的采购方式、采购流程和采购时间执行,不打一丝折扣;二是要加强过程监管,对招投标文件和采购过程都要按照规定严格审查、监控,防止权力寻租和徇私舞弊行为;三是要加强信息公开,运用社会监督和网络的力量净化采购环境。

(三)规范项目融资

融资难是PPP项目自诞生之日起就面临的问题,随着监管的加强,使得当前PPP项目融资难上加难。整体来看,造成当前局面的原因,一方面是法规政策不健全,使得银行等金融机构害怕触及不当创新、违规开展资管业务的红线;另一方面是金融机构对PPP模式不熟悉,仍旧将针对项目公司的借款的增信体系与社会资本综合资质相绑定,这就造成了部分资质较差的民企、中小企业参与的项目难以融得符合PPP项目回报率范围的低成本机构资金。

PPP项目的融资主要包括项目资本金和债务资金的融资,项目资本金按照“92号文”等相关规定应该是企业自有资金——财政部金融司司长王毅去年在11月1日举办的2017第三届中国PPP融资论坛上对此也特别做了明确。但此前不少企业或是因没有足额的自有资金,或是主观上为了加杠杆,通过信托、资管、私募基金等通道,采用“明股实债”或者“小股大债”的方式,用债务资金充当资本金,进而提高了项目杠杆。故而目前PPP金融领域的规范治理主要就是针对债务资金充当PPP项目资本金的管理。

从规范PPP项目发展考虑,解决融资中的不规范问题需要从三个方面入手:一是要严查债务资金充当资本金,这种项目杠杆较高、风险较大,一旦资金链断裂损失的是政府和社会公众;二是要拓展资本金融资渠道,比如出台政府产业基金引导PPP项目的专门政策,或者进一步出台PPP项目公司股权作为基础资产的资产证券化政策,鼓励社会资本以真股权的形式投资PPP项目,以解决企业资本金不足问题;三是要拓展债务资金融资渠道,在合规的前提下,为项目公司或其母公司通过PPP项目发行项目收益债、ABS等债券工具,以及信托贷款、融资租赁等其他方式打开通道。

(四)落实保障机制

PPP项目合作期限较长,为了保障项目长期稳定运营,需要建立长效机制。一是要保障社会资本权益,PPP项目合作期限较长,一般10年以上,而一届政府任期一般5年,因此很容易出现新官不理旧账的现象,这也是民营资本比较担心的问题。解决这个问题,就要加快《PPP条例》的出台,做好法律保障,加强政府契约精神,构建“认合同不认人”的交易氛围,加大对政府违规的惩处力度,树立市场信心;二是要加强运营监控,当前PPP项目前期工作和项目采购的规范文件较多较细,但由于大部分项目没有进入运营期,项目运营绩效考核、中期评估等方面的政策较少较宏观,因此应该加强PPP项目全生命周期的顶层设计,以行业为分组,出台项目运营指引文件,保证项目健康运营;三是要做好信息公开,目前财政部已经出台了PPP项目信息公开相关政策,并且开发了PPP综合信息管理平台,目前大部分PPP项目已经按照规定进行了信息公开,但也存在公开不全的现象,同时,监管部门应该加强对公开信息的审查,不仅仅是审查信息公开的合规,还要组织专家对PPP项目资料内容进行审查,从目前已经公开的信息来看,部分项目的可研、实施方案、合同等文件都存在不合规的现象。

三、冬天已经过去,PPP最好的即将时代来临

无论是从经济角度来看,还是从城镇化角度来看,高速发展已成为“过去式”,高质量发展才代表未来。清理整顿之前的PPP模式处于高速发展阶段,迅速做大了PPP行业体量和市场影响力,但却因为不合规、急功近利、权力寻租、法规不健全等方面的原因,使得很多地方政府、社会资本方、金融机构都将时间和成本花在了试错上。

此番集中清理,一是剔除了违规的项目,净化了PPP项目库,提高了项目整体质量;二是通过对违规项目的分析,对违规行为有了充分认知,以反面案例为基础,完善PPP项目前期工作、项目采购、建设运营等阶段的顶层设计和实施监管,进而可以进一步有效监控PPP项目全生命周期违规行为。预计经过近半年的全国范围内的规范整顿之后,PPP项目无序发展的势头将受到有效遏制,一大批滥竽充数的项目会被清理出库并得到合理处罚,政府、社会资本、金融机构等参与主体的预期将得到有效修正,PPP行业也将稳健步入高质量发展阶段。

事物总是在曲折中发展,波浪式前进,PPP项目野蛮发展的时代已经过去,规范调整之后的PPP,将回归运营的本质,吸引真正想做PPP、能做PPP真做PPP的社会资本方长期参与,推动基础设施建设和公共服务体系打造,服务新时代新型城镇化建设战略的新发展。

百 家 观 点

从PPP表彰,看政策导向

通过分析表彰的PPP项目,可以发现受表彰的27个地方,PPP实施进度、项目规范程度、PPP行业结构,均显著优于全国平均水平。实施进度来看,受表彰地方PPP落地较快,实施率近九成,显著高于平均水平。规范程度来看,受表彰地方PPP规范度较高,同时项目退库率远低于平均水平,PPP项目规范程度较高。行业结构来看,受表彰地方医疗卫生、生态环保等PPP项目占比高于平均水平。PPP实施较快、项目规范的地区受到表彰,结合近期PPP清库、新项目加速入库等综合考虑,规范度要求提升、合规项目加大支持或是未来PPP政策导向。一方面,金融防风险思路下,PPP融资监管整体趋严,1季度PPP集中清库、清库效果显著,规范度要求明显提升。另一方面,PPP规范度要求提升的同时,新项目仍在加快入库,生态环保、农业、林业等项目库增长较快,结构趋于优化,助力经济“转型”。

——长江证券首席宏观分析师 赵伟

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